המירוץ לעליון - הליך בחירת שופטים בישראל

ה"מירוץ לעליון"

 

מאת : עו"ד ניבה נקש 

בספרו של פיליפ קלודל, "הנפשות האפורות", מתואר השופט כך: "אתם יכולים להמשיך לרצות", עונה ראש העיר, שרותח מזעם ומתעקש לא לוותר. "ואתם יודעים למה? כי הודענו לשופט, והוא נמצא בדרך לכאן, והוא תיכף יגיע!"

יש מילים שהן מילות קסם. "שופט" היא מילת קסם, וגם "אלוהים", "מוות", "ילד" ועוד כמה. אלה מילים שמעוררות יראת כבוד, ולא משנה מה דעתך עליהן. חוץ מזה, "שופט" היא מילה שמעבירה בך צמרמורת, אפילו אם אתה צח כשלג ואין לך שום סיבה לחשוש. האנשים ידעו היטב ש"השופט" פירושו מיירק. עניין "הזאטוטים" כבר היה ידוע לכול- לזלול ביצים רכות ליד גופה!- וכך גם הבוז שבו התייחס לילדה, בלי שום מילה של צער, בלי שום רחמים. ובכל זאת למרות שכולם תיעבו אותו, בעיני המפגרים האלה הוא היה ונשאר השופט: זה שחתימה קטנה שלו יכולה לשלוח אותך להמשיך להרהר מאחורי סורגים. החבר של התליין. מין מפלצת רעה למבוגרים.

האנשים הסתכלו זה בזה. ההמון התחיל להתפזר, תחילה לאטו ואחר כך במהירות, כאילו נתקף שלשול פתאומי. נשארו רק כמה אנשים, תקועים כמו יתדות במרצפות הרחוב. ראש העיר הפנה אליהם את גבו וחזר פנימה. זה היה רעיון טוב לנופף בשמו של השופט. רעיון גאוני כמעט, שבלי ספק מנע לינץ'. עכשיו נשאר רק להודיע באמת לשופט, דבר שראש העיר טרם עשה, כמובן."

 בשלב כלשהו בחייו של אדם יפגוש הוא כנראה שופט. מפגש כזה הוא בלתי נמנע לאור תפקידו של השופט, שכן מעורב הוא כמעט בכל תחומי החיים, אל מן רגע היוולדו של האדם ועד לאחר מותו. אל השופט יגיע האדם כמוצא אחרון למציאת פתרון לסכסוך אזרחי או משפחתי. לאימוץ ילד, לקביעת גיל, לענייני מזונות, הסדרי ראיה, צוואות וירושות . להכרזה על נזקקות, על פשיטת רגל, ועל קיום זכותם של חולים ומוגבלים. לחקירת סיבות מוות ולדיון באירועים מעט יותר משמחים. השופט הוא זה שעשוי להכריע את דינו של האדם לזיכוי או הרשעה ויגזור את חייו לחירות או מאסר. שופט הוא שיעצב את דמותו של הפרט, של החברה ושל המדינה. הוא יפרש חוקים ועשוי לקבוע תקדימים. הוא ישקף את השוויון בפני החוק, ישמור על זכויות האדם והאזרח, יאזן בין שיקולים ולא יחשוש ממתיחת ביקורת שיפוטית על רשויות השלטון וגופים חזקים. הוא רשאי להתערב בהחלטות המדינה ואף בחוקים. במידה לא מבוטלת הוא שומר הסף של הדמוקרטיה הליברלית, כך שהכינוי לו זכה ביושר בספרו של פיליפ קלודל כ- "מפלצת רעה למבוגרים" ש "מעבירה בך צמרמורת" ועשויה לתקוף אותך "שלשול פתאומי" הופכת מוחשית יותר ככל ששוקעים בהרהור אודות כישוריו של בשר ודם, כמוך כמוני, לשמש בתפקיד רם ונשגב ולהכריע בגורלות של אנשים. ואולי, דווקא משום שמדובר בתפקיד הקריטי ביותר לניהול חיי חברה תקינים, הופך העיסוק בהליך מינוי השופטים גם לנושא הכי רגיש אישית, חברתית וציבורית.  

 

אז איך נבחרים שופטי ישראל ולכמה זמן?   

סעיף 4 לחוק יסוד: השפיטה קובע:    

4.    (א)  שופט יתמנה בידי נשיא המדינה לפי בחירה של ועדה לבחירת שופטים.

           (ב)  הועדה תהיה של תשעה חברים, שהם נשיא בית המשפט העליון, שני שופטים אחרים של בית המשפט העליון שיבחר חבר שופטיו, שר המשפטים ושר אחר שתקבע הממשלה, שני חברי הכנסת שתבחר הכנסת ושני נציגים של לשכת עורכי הדין שתבחר המועצה הארצית של הלשכה; שר המשפטים יהיה יושב ראש הועדה.

           (ג)   הועדה רשאית לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת משבעה.

 

תקופת כהונת של שופטים מוסדרת בסעיף 7 לחוק היסוד:   

7.    כהונת שופט תתחיל מעת שהצהיר הצהרת אמונים ולא תסתיים אלא באחת מאלה:

(1)   בצאתו לקיצבה;

(2)   בהתפטרותו;

(3)   בהיבחרו או במינויו לאחד התפקידים שנושאיהם מנועים מלהיות מועמדים לכנסת;

(4)   על פי החלטה של הועדה לבחירת שופטים שהציע יושב ראש הועדה, נציב תלונות הציבור על שופטים או נשיא בית המשפט העליון ושנתקבלה ברוב של שבעה חברים לפחות;

(5)   על פי החלטה של בית הדין המשמעתי.

 

במילים אחרות, הליך בחירת השופטים בישראל נקבע בידי שישה נבחרי ציבור ובמילים פחות מכובסות, שישה פוליטיקאים: שניים מטעם הרשות המחוקקת, שניים מטעם הרשות המבצעת ושניים מטעם לשכת עורכי הדין. שליש מחברי הועדה הינם שופטי בית משפט עליון, שבעצמם נבחרו לכהונתם בידי פוליטיקאים. זו הנבחרת שקובעת מי ישמשו בתפקיד שהכהונה בו היא ככלל, עד לפנסיה. 

תפקידו של נשיא המדינה בנושא מינוי שופטים, הינו תפקיד טקסי בלבד, שכן אין לנשיא שיקול דעת והוא מחויב למנות שופטים על פי החלטת הועדה למינוי שופטים.

 

ומה המצב בעולם?

שיטת הבחירות הנפוצה ביותר מבין מגוון שיטות הבחירה הינה שיטה בה הרשות המבצעת והמחוקקת בוחרת את מועמדיה בין אם ישירות ובין אם באמצעות ועדת מינויים הנשלטת בידי רשויות אלה.  שיטת בחירות אחרת הינה בה הרשות השופטת בלבד בוחרת את שופטיה. קיימת שיטה נוספת בה מספר גורמים חברים ביניהם: הרשות המחוקקת, המבצעת, השופטת, נציגי ציבור משפטנים וכו' בוחרת את שופטיה.

ישנן מדינות שהגוף הבוחר הוא גם הגוף המאשר, אך ישנן מדינות שהגוף הבוחר מחויב להחלטות הגוף המייעץ או הממליץ.

כמעט בכל שיטת משפט, לצד הגוף הבוחר, מתקיים גוף נוסף הפועל כמייעץ, כממליץ, כמאשר או כממנה ולעיתים מספר גופים הפועלים יחדיו בכדי ליצור את המסננת הדרושה לפיזור סמכויות, איזון והגבלת כוח רב המסור לעיתים בידי קבוצה קטנה יחסית.  

טרם מינויו לתפקיד שר המשפטים דאז, כתב פרופ' דניאל פרידמן כי יש לבצע שינוי מה בהרכב הוועדה למינוי שופטים, ובמקום ששלושת השופטים יהיו מבית המשפט העליון, יהיו שניים מהם שופטי בית משפט מחוזי או שופטי בית משפט מחוזי בדימוס אולם עמדתו זכתה ללא מעט התנגדויות לרבות מצד יו"ר לשכת עורכי הדין דאז, עו"ד יורי גיא רון.

אצל האחות הגדולה ארצות הברית למשל, הנשיא (הרשות המבצעת), בוחר וממנה שופטים פדראליים ושופטי עליון, אך הסנאט ( הבית העליון של הרשות המחוקקת הפדראלית) הינו הגוף המאשר אותם בהליך שימוע פומבי. כלומר הנשיא אמנם ממנה את שופטי בית המשפט העליון, אבל עליו לקבל את אישור הסנאט למינוי. ישנן מדינות מסוימות בתוך ארצות הברית וכן בשוויץ שהציבור הרחב בוחר את שופטיו באמצעות בחירות, אך מנגנון זה אינו נפוץ ומאפיין ערכאות נמוכות.  בארצות הברית כאמור דרוש אישור של הסנאט כדי למנות את המועמדים שהנשיא מציע שאז מתקיים הליך שימוע פומבי בוועדה של הסנאט בו מופיעים המועמד וגורמים נוספים ולאחר מכן מצביעה הוועדה על המינוי וממליצה אם לאשרו או לדחותו בהצבעה במליאת הסנאט. 

בבריטניה, נבחרים השופטים בידי ועדת מינויים בה חברים שרים, חברי פרלמנט, שופטים, נציגי לשכת עורכי הדין, אקדמאיים, נציגי ציבור ועוד. בבריטניה חברים בוועדת המינויים חמישה חברים: נשיא בית המשפט העליון, סגנו ונציג מכל אחת משלוש ועדות מינוי השופטים האזוריות (של אנגליה ווילס, סקוטלנד וצפון אירלנד), שאותו ממנה שר המשפטים לפי המלצת הוועדה האזורית. בוועדות המינוי האזוריות חברים שופטים, עורכי דין ונציגי ציבור. עוצמתה של ועדת המינויים מוגבלת, משום שבחירתה מותנית באישורו של שר המשפטים.

בהודו, נתונה לנשיא המדינה (הרשות המבצעת) הסמכות למנות את שופטי בית המשפט העליון, אך החוקה מחייבת אותו להתייעץ בשופטים המכהנים. במהלך השנים נוצר נוהג, שעוגן בפסיקות בתי המשפט, ולפיו ועדה המורכבת משופטי בית המשפט העליון ממליצה לנשיא את מי למנות, והנשיא מקבל את המלצותיה.

בספרד, פורטוגל, איטליה וצרפת נפוצות ועדות מינויים, אלא שבכמה ממדינות אלה הרכב הוועדה מאוזן יותר אבל את כולם בוחרת הרשות המחוקקת.  

כאמור, הליך בחירת השופטים הנפוץ בעולם כמו במדינות רבות כגון אוסטרליה, יפן, אירלנד, הולנד, שוודיה, ארה"ב נעשה בכלל באמצעות הרשות המבצעת קרי, נשיא המדינה או ראש ממשלה או שר המשפטים שבוחרים את השופטים עם זאת, שוודיה וארצות הברית שונות משאר המדינות באופן מהותי, שכן בשתיהן עוצמתה של הרשות המבצעת מוגבלת משום שגם רשויות אחרות מעורבות באישור המינוי: בשוודיה בתי המשפט ממליצים לפני שר המשפטים על מועמדים לתפקיד, ובארצות הברית הנשיא אמנם ממנה את שופטי בית המשפט העליון, אבל עליו לקבל את אישור הסנאט למינוי. גם בבריטניה נהגו ראש הממשלה ושר המשפטים לבחור את שופטי בית המשפט העליון, ואולם ב-2009 השתנה הגוף הבוחר .

 

השלכות המינוי תלויות במידה רבה בזיהוי הגורם הדומיננטי אשר ממנה את השופטים. על כן נודעת חשיבות רבה לאבחון בין ועדות מינויים להן רוב של חברי רשות מחוקקת או מבצעת, לבין ועדות אשר הגוף הדומיננטי הפועל בקרבם הינו גורמים מקצועיים כגון שופטים. 

באוסטרליה, אירלנד ויפן הגורם הדומיננטי במובהק הוא הממשלה; בשווייץ הגורם הדומיננטי הוא הרשות המחוקקת. כאמור, בחירה בידי הרשות המבצעת או הרשות המחוקקת (או בידי ועדת מינויים הנשלטת בידי רשויות אלה), עשויה להיות מוכרעת בהשתייכות הפוליטית של המועמד יותר מאשר בחינת כישוריו, ולכן עשויה ליצור תלות פסולה בין שופטים ופוליטיקאים; מנגד, משום שבחירה כזאת מתבצעת בידי גורמים הנבחרים בידי הציבור, היא עשויה להגביר את אמונו בהליך המינוי, ואף להיתפס כדמוקרטית יותר.

לעומת זאת בהודו, ובמידה פחותה בבריטניה, השופטים הם הדומיננטיים בהליך מינוי השופטים, משום שהם שולטים בוועדת המינויים. בחירה בידי ועדת מינויים הנשלטת בידי נציגי השופטים צפויה, לפי מצדדיה, להביא בחשבון בעיקר את כישוריו של המועמד ופחות את השתייכותו הפוליטית, ולחזק את עצמאות בתי המשפט. מנגד, מבקריה של ועדה כזאת טוענים שהיא צפויה להפוך את בתי המשפט ל"גילדה" סגורה ואליטיסטית, שחבריה בוחרים את עצמם ללא כל ביקורת חיצונית. משום כך עלול להתפתח חוסר ייצוגיות קיצוני - רובם המוחלט של השופטים ישתייכו לאותו מעמד חברתי ולכן תופעות אלה עלולות לפגוע מאוד באמון הציבורי במערכת המשפט.

יש מדינות שבהן יותר מגוף אחד משפיע על מינוי השופטים: בארצות הברית מדובר בנשיא (גוף בוחר) ובסנאט (גוף מאשר); בהולנד - בפרלמנט (גוף ממליץ), בשופטים (גוף ממליץ) ובממשלה (גוף בוחר); בשוודיה - בשופטים (גוף ממליץ) ובממשלה (גוף מאשר); ובבריטניה בשופטים ובנציגי עורכי הדין והציבור הרחב (גוף בוחר) ובממשלה (גוף מאשר). לבחירת שופטים בידי מגוון גורמים יש שני יתרונות בולטים: ראשית, הגורמים השונים צריכים להגיע להסכמות ולפשרות, כך שבסופו של דבר צפויים להתמנות שופטים ממחנות פוליטיים שונים ומשכבות שונות באוכלוסייה, דבר שיגביר את הייצוגיות; שנית, הליך כזה הוא בדרך כלל ממוסד יותר, מפוקח יותר ושקוף יותר מהליך שבו גורם אחד בלבד בוחר את השופטים /(מנגד, גם במקרה זה, יש סכנה שהצורך בפשרות ובאיזונים יבוא על חשבון שיקולים הנוגעים לכישוריהם של המועמדים, ואלה שייבחרו יהיו בינוניים או אפרוריים.

אחת ההצעות לשינוי, של מרדכי הלר, היא לעבור לשיטה המזכירה את המינויים לבתי המשפט הפדרליים בארצות הברית, ובמידה מסוימת את השיטה שהייתה נהוגה בישראל לפני 1953: לפיה בסמכות ראש הממשלה להציע מועמדים, ובידי הכנסת הסמכות, לאחר הליך שימוע פומבי, לאשרם או לדחותם (הדבר הוצע כשהיו נהוגות בחירות ישירות לראש הממשלה בישראל, והלר ראה בראש הממשלה ובכנסת שתי רשויות בלתי תלויות) והעלה את האפשרות להוסיף ועדה מקצועית כדי להבטיח שהמועמדים יעמדו ברמה נאותה של כשירות.

בעבר קרא פרופסור שמואל שילה לשנות את שיטת הבחירה, לאופן בחירה של שופטים "שלא יהיו מעור אחד" בנימוק ש"ביהמ"ש העליון הופך בשנים האחרונות לזירה מעין פוליטית כיוון שנידונים בפניו עניינים בעלי אופי פוליטי-ציבורי"

לעומת זאת, המכון הישראלי לדמוקרטיה תומך בהשארת המצב הקיים, ובהצעת החוקה שלו, נכללת השיטה הקיימת ללא כל שינוי כאשר גם נשיא בית המשפט העליון, לשעבר אהרן ברק, התבטא נגד הצעות לשינויים בדרך בחירת השופטים, וטען שלמרות שהשיטה הישראלית איננה חפה מבעיות, היא עולה על כל ההצעות לשפרה, וכי בעניין הזה עדיף שהמדינות האחרות ילמדו מישראל ולא ההפך .

 

אז מה בכל זאת גרם לציבור בישראל לנוע בחוסר נחת על המקלדת בעקבות שידור תוכנית התחקירים והראיונות "עובדה" ומה עורר תגובות נזעמות כל כך מצד הציבור במקום בו קיים ייצוג של מספר גופים, ביניהם: נציגות עורכי דין, נציגות הרשות המחוקקת, נציגות הרשות המבצעת ונציגות הרשות השופטת?

לא בטוח שניתן להצביע על השיטה כגורם הבלעדי שאחראי לחוסר הנחת מהאופן בו נבחרים השופטים. השיטה אינה חפה מבעיות אולם לא הוכחה שיטה אחרת עדיפה יותר.

לכל הליך מינוי יתרונות וחסרונות המאפיינים אותו. מעורבות יתר של רשות מבצעת או מחוקקת עשויה לפגוע בעצמאות בתי המשפט ובאיכות שופטים אולם דומיננטיות יתר של שופטים בהליך עלולה לעודד אליטיזם ולפגוע בעיקרון הייצוגיות ואגב כך באמון הציבור. 

ייתכן שזה נובע משיטת הבחירה הנותנת ביטוי לגיוון האנושי אשר מרכיב את חברי הועדה ומחסור בגורם נוסף שיאזן או יפזר את מצבור הכוח כגון גוף ממליץ, מייעץ או מאשר, אולם לא ניתן להתעלם מהתמהיל האנושי אשר מרכיב את חברי הועדה המבוסס בעיקרו על לא אחרים מאשר פוליטיקאים.

חשיפת אין סוף מעשי שחיתות באמצעות כלי התקשורת תרמו לגיבוש דעת הקהל לחובת פוליטקאים, חלקם הגדול נתפס בעיני הציבור כמי שדבקה בהם שחיתות או מי ששכרון הכוח ערפל את חושיהם. כל קרבה לצלחת מדיפה ריח רע של שחיתות וזיהום מידות. על כן נתפס הפוליטיקאי בעיני הציבור (בעיקר זה המצוי בזירה זמן רב), כאדם בלתי אמין שאין לסמוך על כנות הצהרותיו. לכן, כאשר תוכנית כמו עובדה משקפת את מה שכבר מאוס ולעוס בקרב הציבור, ברי שהציבור יזדעזע ויזדעק כאשר מתנפצת לרסיסים תדמית המוסד הממלכתי, המכובד והשמור ביותר שנהנה שנים ארוכות מאמונו. מערכת המשפט, זכתה שנים ארוכות לאמון הציבור בין היתר משום שמשחקי הפוליטיקה היו ידועים אבל לא חשופים לעיני כל. הכל השתנה כאשר שידור אחד חתם עידן של תמימות וניפץ את האשליה שעוד נותר כאן מוסד נקי מפוליטקיה, דילים ותרבות של קומבינות וחשף את ה"שופט" שיראת כבוד מחויבת באולמו, מסתובב כאחד האדם בחלוק, בגדי ים וכפכפים ומתחכך בהמון.  

אז אולי קברניטי הועדה ציפו לתשדיר שירות צעיר, קליל וזורם שיחשוף את פועלם ויאדיר את שמם, שיעניק להם נקודות זכות בקרב בוחריהם אולם בעיני, חשף גם אותם, עם המכנסיים למטה. האזרח נחשף לעומק השסע החברתי הקיים ממילא ודי קשה לאזרח לעכל שממערכת משפט שאמורה לשקף שיוניות וניטרליות בעצם משתקפת בבואה של עצמו- שסע ופילוג חברתי על בסיס עדתי, פוליטי, מגדרי וכו'. במילים אחרות, איש לא מצפה שפוליטיקה תחדור למוסד חברתי זך וטהור ובטח לא שחברי הוועדה יחצינו את הביקורת ההדדית המוטחת ביניהם, את הבריתות, האסטרטגיות, ומערך שיקולים ואינטרסים בחלקם הגדול פוליטי, עדתי ועוד. מעבר למתח אשר נחשף בין חברי הועדה והשסע העמוק שניכר בין עמדותיהם, מעורר הרכב הועדה שאלות אתיות קשות בחלקן נוגעות להתנגשות בין תפקידים אחרים או נוספים של חברי הועדה, וכן שאלת נחיצות השתתפותם של שופטים באירועים וכנסים הקשורים או נשלטים בידי מי מחברי הועדה. גם סוגיית פומביות הליכי הבחירה הינה שאלה שלטעמי יש לדון בה.

אין חולק שהליך מינוי שופטים חייב להיקבע בראש ובראשונה על בסיס מצוינות מקצועית. עצמאות השופטים חייבת להיות מנותקת ונטולת השפעות חיצוניות היוצרות זיקה פסולה בין השופט לגוף הממנה אותו. הליך בחירת שופטים חייב להיות שיווני ללא אפליה הנובעת מהבדלי דת, עדה, מין, גזע, מגדר, לאום או השקפה פוליטית, ההליך חייב להיעשות בשקיפות מלאה כלפי הציבור והמועמדים ובחירת המועמדים חייבת לשקף את כל קבוצות האוכלוסייה אולם השמירה על כל עקרונות אלו תלויה בראש ובראשונה לא רק בגופים המשתתפים בהליך הבחירה, אלא בהליכי המינוי עצמם.  

לכל הליך מינוי היתרונות והחסרונות המאפיינים אותו. הוויכוחים אינם טכנים אלא מהותיים ומשקפים תפיסות אשר מעצבות את דמותה של מערכת המשפט במדינה. ישראל אינה יוצאת דופן בהתחבטותה באשר לדרך הראויה למינוי שופטים. ובכל זאת גם אם אין הכרח לשנות את השיטה, כן יש הכרח, לטעמי, להציב לא רק הגבלות אתיות על חברי הועדה, אלא גם להפוך את דיוניה לפומביים.

הכפפת חבר ועדה לכללי אתיקה אשר מחייבים אותם להתפטר מכל תפקיד אשר עשוי להתנגש עם תפקידם בועדה, גם אם מדובר בחשש הקל ביותר של ניגוד עניינים, כמו גם העמדת חברי הועדה והמועמדים לעין ציבורית בוחנת באופן חשוף ופומבי (ישיבות פומביות המתועדות חזותית), עשויה להשיב את אמון הציבור במערכת הקריטית הזו לקיום חברה תקינה.

לטעמי, אין שום סיבה שדיונים בבתי משפט יהיו פומביים ואילו שיקולים העומדים בבסיס בחירת חברי ועדה ומועמדים לשפיטה יהיו חסויים. אמון הציבור במערכת באמצעות פומביות ולא רק שקיפות, נחוץ לקיומו של סדר חברתי תקין, קיום חברה ומדינה. אין זה מתקבל על הדעת שהחונטה שיצרה את הנפוטיזם האליטיסטי תתחלף בחונטה שיצרה את הקומבניזם השקשוקאי.

במילים אחרות, המירוץ לעליון לא מתחיל בסלון ולא אמור להתחיל בלובי של בית מלון.   

בזמן כתיבת שורות אלו, התפרסם גילוי דעת מאת נשיאת בית משפט העליון בנושא:  

   

אין תגובות

השאר תגובה